臨泉縣城鎮(zhèn)化的調(diào)研報告
臨泉縣是農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)，國家限制開發(fā)區(qū)域，人口眾多，其城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特點和面臨的主要問題，在皖北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展中具有一定的代表性和典型性，剖析臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展，對于推進(jìn)皖北新型城鎮(zhèn)化有很好的借鑒意義。
一、 臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展基本情況。
臨泉縣位于安徽省西北部，隸屬阜陽市，周邊分別與豫皖兩省9個縣市區(qū)接壤，總面積1818平方公里。2012年，地區(qū)生產(chǎn)總值116億元，財政收入7.8億元，戶籍總?cè)丝?25萬，轄31個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、1個工業(yè)園區(qū)。從人口規(guī)�？矗擎�(zhèn)常住人口5萬以上的1個，2--3萬的2個。1--2萬4個，0.5-1萬14個，0.5萬以下10個;從發(fā)展類型看，城關(guān)鎮(zhèn)和鲖城鎮(zhèn)工業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)較好，楊橋鎮(zhèn)是傳統(tǒng)商貿(mào)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，瓦店鎮(zhèn)有較為專業(yè)的山羊貿(mào)易市場，其他28個鄉(xiāng)鎮(zhèn)多為農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。
(一)臨泉縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的主要特點
1.城鎮(zhèn)化發(fā)展尚處在起步階段。2012年，全縣城鎮(zhèn)化率，按戶籍人口計算約為20%左右，按常住人口計算為40.6%，低于全省平均水平5.9個百分點。三產(chǎn)比重為49.8：20.7：29.5，農(nóng)業(yè)占了半壁江山。城鎮(zhèn)功能嚴(yán)重不足，人均占有的醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源較少，多數(shù)鎮(zhèn)供水能力不足，污水處理能力、垃圾處理能力不能滿足生產(chǎn)生活需要。
2.縣城和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)是人口集聚的主要方向。十一五”以來，縣城和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的鎮(zhèn)吸納人口較快，人口數(shù)量按年均5.4%的速度增長，主要來源是本縣的農(nóng)業(yè)人口。縣城人口所占比重從2005年的9.25%提高到2012年的13%。
3.人口外流仍持續(xù)小幅上漲。臨泉縣的外出務(wù)工人口眾多，主要集中在長江三角洲、珠江三角洲等勞務(wù)輸出密集地，近年來前往長三角務(wù)工人員比重不斷上升。2010年全縣外出務(wù)工人員約為60萬人，2011年約為65萬人，2012年員為68.6萬人，逐年上漲。
4.土地規(guī)�；�(jīng)營初現(xiàn)成效。從2011年開始，臨泉土地流轉(zhuǎn)開始大幅度增長，截至2012年底，全縣土地流轉(zhuǎn)面積50.3萬畝，占耕地總面積的29.8%，土地規(guī)模經(jīng)營戶1777戶。土地的規(guī)�；�(jīng)營，一是增加了農(nóng)民的收入，據(jù)統(tǒng)計，農(nóng)民租給規(guī)模經(jīng)營戶的價格在800至1200元，農(nóng)民將土地出租后多選擇外出務(wù)工，收入普遍比以往有較大提高。二是使大規(guī)模的機械化耕種和專業(yè)化種植成為可能，提高了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，節(jié)約了水資源和土地資源。三是解放了大量農(nóng)村剩余勞動力，為城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了人力資源保障，土地流轉(zhuǎn)的外出務(wù)工的人員約占全縣外出務(wù)工人員的三分之一。
(二)存在的突出問題
1.城鎮(zhèn)規(guī)劃的指導(dǎo)性和約束力不足。一是規(guī)劃綜合考慮不足。正在修編的城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃中，編制單位太過注重城市規(guī)模，對支撐人口集聚的產(chǎn)業(yè)發(fā)展，以及水資源等問題考慮較少。二是規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)偏低。新修編的規(guī)劃面積約為87平方公里，除去河流等約61平方公里，約要建成60萬人的大城市，需要對地下管溝有所考慮，然而因資金問題，新規(guī)劃仍按地下管網(wǎng)設(shè)計。三是規(guī)劃的約束性較差。在城南新區(qū)，規(guī)劃中的醫(yī)院，因投資商的要求，改建成了體育場館。
2.產(chǎn)業(yè)支撐能力差。一是總量小，2012年，全縣規(guī)模以上企業(yè)僅80家，規(guī)模工業(yè)增加值也只有19.8億元，全縣企業(yè)呈現(xiàn)小、散的狀態(tài)。二是產(chǎn)業(yè)層次低，臨泉縣的產(chǎn)業(yè)主要為化工、釀造、機械電子、皮革加工等，其中，化工和釀造屬于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，機械電子多為組配產(chǎn)業(yè)，皮革加工主要是藍(lán)皮的加工，處于產(chǎn)業(yè)的低端。三是尚無帶動型的龍頭企業(yè)。近年來，臨泉縣加大了招商引資力度，但多數(shù)招商項目為代工企業(yè)。
3.水資源匱乏。臨泉縣多年地表水資源量為3.72億立方米，多年平均淺層地下水資源為3.67億立方米，多年平均中深層地下水安全開采量0.62億立方米，多年平均可用水3.86億立方米。2010年，全縣年用水量2.37億立方米，其中，居民生活用水0.44億立方米，農(nóng)業(yè)用水1.73億立方米，工業(yè)、建筑業(yè)用水0.17億立方米。預(yù)計2015年全縣用水量達(dá)到4億立方米，將超出多年平均可用水量0.14億立方米。特別是，臨泉縣居民用水為深層地下水，目前縣城取水深度已達(dá)到600米，已近極限。其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)也多在200到300米，潛力有限，且深層地下水恢復(fù)和補給十分困難。
4.土地占補矛盾較為突出。臨泉縣土地后備資源豐富，從全縣看土地整治潛力較大。但是，受土地指標(biāo)和先補后占政策的制約，建設(shè)占用耕地和補充耕地之間矛盾日趨緊張。比如，轉(zhuǎn)移安置過程中，必須先將安置點的建設(shè)用地補上，這個前提是地方政府要有一塊等大的空余建設(shè)用地，沒有這個前提，各項工作就很難推進(jìn)。
5、資金短缺問題嚴(yán)重。臨泉縣是國家級貧困縣，工業(yè)發(fā)展不足，縣級財力薄弱，2012地方財政收入可支配財力為4.48億元，僅占財政總支出13.7%，其余86.3%主要依靠轉(zhuǎn)移支付。全縣每年僅工資支出就達(dá)8.4億元。除了保工資、保運轉(zhuǎn)之外，臨泉很難再擠出資金用于城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時市場化融資能力較差，臨泉縣城市建設(shè)投融資公司成立以來，才成功融資2次，貸款1.38億元。面對不斷增長的城鎮(zhèn)建設(shè)資金需求，資金短缺問題日益突出。
二、幾點思考
通過在臨泉5個不同類型城鎮(zhèn)和開發(fā)園區(qū)的調(diào)研，我們對以臨泉為代表的皖北同類型地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)行了初步思考。
(一)把加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化作為推進(jìn)皖北縣域城鎮(zhèn)化的基本前提
從世界現(xiàn)代化歷程看，歐美、日韓等發(fā)達(dá)國家歷來注重對農(nóng)業(yè)的扶持，不斷縮小農(nóng)業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率差距，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比值下降到1.2～2.1。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，同步推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，能夠促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素組合比例趨向合理，實現(xiàn)三次產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)率同步提升。目前，我省非農(nóng)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的比值高達(dá)3.9，省土地流轉(zhuǎn)面積2314.5萬畝,其中耕地1537.9萬畝,約占全省耕地總面積的24.7%。土地流轉(zhuǎn)率在全國居第九位,中部地區(qū)第五位。面對多重約束,我省要在進(jìn)一步提高土地生產(chǎn)率的基礎(chǔ)上，著力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，走集約型增長的發(fā)展道路;通過農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提升，促進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模報酬遞增，不斷減少農(nóng)業(yè)的就業(yè)需求，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展提供更加充足的食品、原材料和人力資源保障。
(二)移民就業(yè)和移業(yè)就民相結(jié)合推進(jìn)皖北地區(qū)縣域城鎮(zhèn)化發(fā)展
皖北地區(qū)是我國能源和糧食主產(chǎn)區(qū)，資源富集，交通區(qū)位條件優(yōu)越，是我省內(nèi)需潛力較大的區(qū)域。充分發(fā)揮勞動力成本低的優(yōu)勢，積極發(fā)展勞動密集型產(chǎn)業(yè)，實現(xiàn)農(nóng)村剩余勞動力就地就近就業(yè)，可以避免因過度勞務(wù)輸出造成區(qū)域內(nèi)技能型勞動力短缺，導(dǎo)致競爭力進(jìn)一步下降。皖北人均水資源量約470m3，只有全省平均水平的1/2，不及全國的1/4。目前，皖北地區(qū)以不足全省1/5的水資源量，支撐了全省約1/2的耕地和人口以及全省主要電力、煤炭生產(chǎn)的`用水量，特別干旱年份，缺水率達(dá)30%。因此，從水資源承載能力來看，皖北地區(qū)不適宜走高密度城鎮(zhèn)化和大規(guī)模工業(yè)化的道路。針對當(dāng)前皖北地區(qū)農(nóng)村勞動力過剩、農(nóng)民收入過低和工業(yè)化與城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后的現(xiàn)狀，在未來較長一段時期內(nèi)，有序組織勞務(wù)輸出，采取移民就業(yè)和移業(yè)就民相結(jié)合辦法，能夠有效緩解經(jīng)濟增長訴求帶來的資源環(huán)境壓力。
(三)加快形成適度集中、多點分布的縣域城鎮(zhèn)布局形態(tài)
目前，皖北地區(qū)城鎮(zhèn)供水以地下水為主，一些重點城市，如阜陽市、亳州市、淮北市、宿州市等存在程度不同的地下水超采現(xiàn)象，引發(fā)地下水位下降和地面沉降等環(huán)境地質(zhì)問題。根據(jù)水利年報資料，淮北地區(qū)23% 個縣級以上城鎮(zhèn)主要開采中深層和深層承壓水，承壓水開采量占城區(qū)實際開采量的比例平均達(dá)到80%以上。廣大農(nóng)村地區(qū)(含鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民點)，則以潛水為主要供水水源，潛水開采量占農(nóng)村實際開采量的比重超過98%�！栋不帐临Y源可持續(xù)開發(fā)利用規(guī)劃》明確提出了“控制皖北缺水地區(qū)城市采用地下水，防止地下漏斗引起城市地面沉降。”受水資源的瓶頸約束，皖北地區(qū)中心城市發(fā)展的規(guī)模受到制約，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重點應(yīng)是在進(jìn)一步發(fā)展中心城市和縣城的基礎(chǔ)上，加快縣域重點鎮(zhèn)的發(fā)展。通過培育一批布局較為均衡的區(qū)域性中心城市、縣城和重點城鎮(zhèn)，形成下一階段城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的極核，帶動一批小城鎮(zhèn)的發(fā)展，使數(shù)量龐大的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在區(qū)域內(nèi)形成較為均衡的城鎮(zhèn)人口分布。
(四)科學(xué)合理選擇產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向
20XX年，皖北地區(qū)單位GDP能耗、SO2排放量、COD排放量分別比全省平均水平約高20%、26%、100%，單位工業(yè)增加值耗水量比全省平均水平約高4%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與脆弱的生態(tài)環(huán)境不協(xié)調(diào)性明顯。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，皖北地區(qū)缺水和環(huán)境脆弱狀況在短時間內(nèi)不可能根本改變。因此，必須改變粗放式發(fā)展方式，提升發(fā)展質(zhì)量，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，減少污染物排放，從而實現(xiàn)經(jīng)濟社會長期、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展。要改變資源開發(fā)為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，迅速壯大機械制造、電子、農(nóng)副產(chǎn)品加工等產(chǎn)業(yè)規(guī)模，形成新的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入，限制高耗水、高排放產(chǎn)業(yè)發(fā)展。推進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級換代，加快煤炭、電力等高碳產(chǎn)業(yè)低碳化改造，減少污染物排放。加快產(chǎn)業(yè)集聚、生態(tài)化發(fā)展，推進(jìn)循環(huán)工業(yè)園建設(shè)，促進(jìn)資源綜合利用，提高資源利用效率。
三、對策建議
(一)積極推動人口向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移。
基于皖北和皖江地區(qū)不同的資源環(huán)境承載力，必須建立符合主體功能定位的差異化人口流動機制，促進(jìn)皖北地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口向皖江地區(qū)轉(zhuǎn)移。大力發(fā)展職業(yè)教育，積極促進(jìn)職業(yè)教育移民，鼓勵皖北和皖江職業(yè)院校合作辦學(xué)，引導(dǎo)皖北農(nóng)村學(xué)生到皖江職業(yè)院校接受職業(yè)教育并在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。加大皖北農(nóng)村應(yīng)歷屆初高中畢業(yè)生到皖江就讀職業(yè)院校資助政策力度，所有中職生可享受3年免學(xué)費、2年助學(xué)金政策，提高高職生助學(xué)金比例，并優(yōu)先推薦在當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)。選擇部分縣市探索開展皖北皖江之間人地掛鉤試點，實行城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納外來人口進(jìn)入城市定居規(guī)模相掛鉤。積極拓寬南北區(qū)域合作領(lǐng)域，加強皖北與皖江地區(qū)市縣政府在人口流動、戶籍制度改革、社會保障等方面的合作，促進(jìn)人口從皖北向皖江有序遷移。
(二)允許新型城鎮(zhèn)化試點資金用于老城區(qū)和重點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)建設(shè)。
根據(jù)調(diào)研的實際情況來看，臨泉等我省部分縣級工業(yè)園區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園面積相對較小，且大部分緊鄰縣城老城區(qū)和鎮(zhèn)區(qū)。應(yīng)該充分利用老城區(qū)和集鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施，提升這類工業(yè)園區(qū)城鎮(zhèn)生活服務(wù)功能，加快實現(xiàn)產(chǎn)城一體。當(dāng)前，我省正與國家開發(fā)銀行合作開展新型城鎮(zhèn)化試點。在試點過程中，對于面積較大、距離城區(qū)較遠(yuǎn)的縣級開發(fā)區(qū)，新型城鎮(zhèn)化試點資金應(yīng)重點支持開發(fā)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，提升其城鎮(zhèn)服務(wù)功能。對于面積相對較小且緊鄰城區(qū)的縣級開發(fā)區(qū)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)園，要允許試點資金用于老城區(qū)和重點鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)設(shè)施建設(shè)，促進(jìn)工業(yè)園區(qū)共享老城區(qū)和集鎮(zhèn)的服務(wù)功能，促進(jìn)城區(qū)與開發(fā)區(qū)，集鎮(zhèn)與產(chǎn)業(yè)園的融合發(fā)展。
(三)探索先占后補的周轉(zhuǎn)用地辦法�，F(xiàn)階段，由于縣級年度新增建設(shè)用地指標(biāo)較少，以臨泉為代表的皖北各縣主要依靠土地整治、土地置換和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤來獲取建設(shè)用地。在土地整治和置換過程中，由于普遍缺乏多余的周轉(zhuǎn)建設(shè)用地，難以實現(xiàn)先補后占。為了加快破解縣域城鎮(zhèn)化的土地瓶頸，在嚴(yán)格占補平衡的原則下，可探索實行先占后補的周轉(zhuǎn)用地辦法。對建新拆舊需要新占農(nóng)用地或耕地的，可先行占用農(nóng)用地進(jìn)行建設(shè)，待村民搬入新居后，將舊址復(fù)墾，利用復(fù)墾的耕地補充村莊建設(shè)先期新占的耕地。使用周轉(zhuǎn)用地的村莊，可按照周轉(zhuǎn)用地面積的1.2倍補充歸還耕地，以確保耕地不減少，實現(xiàn)占補平衡。
(四)大力發(fā)展多種形式的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營。以臨泉為代表的農(nóng)業(yè)大縣和人口大縣必須大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，從而促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與城鎮(zhèn)化的互促共進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展。研究制定金融、稅收、補貼等相關(guān)扶持政策，大力培育發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。按照依法自愿有償原則，鼓勵和支持承包土地向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社有序流轉(zhuǎn)，大力發(fā)展土地托管、租賃經(jīng)營、股份合作等多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營，不斷提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率和市場競爭力。進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，逐步健全縣鄉(xiāng)村三級服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強化信息溝通、政策咨詢、合同簽訂、價格評估等流轉(zhuǎn)服務(wù)，加強農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁。支持探索工商企業(yè)租賃農(nóng)戶承包耕地制度。
(五)把引江濟淮作為推動皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的重大工程。皖北地區(qū)水資源嚴(yán)重短缺，水資源條件與經(jīng)濟社會發(fā)展極不相適應(yīng)，供需矛盾突出，已經(jīng)嚴(yán)重制約了皖北地區(qū)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。在實行適度的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略同時，必須盡快實施引江濟淮等跨流域、跨區(qū)域調(diào)水工程，滿足不斷增長的用水需求，促進(jìn)皖北“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展。一方面要加快推進(jìn)引江濟淮(巢)、淮水北調(diào)工程程，力爭早日開工建設(shè)引淮濟阜、引淮濟亳、引芡濟蚌等區(qū)域性調(diào)水工程，實現(xiàn)皖北地區(qū)全覆蓋。另一方面，引江濟淮調(diào)水工程應(yīng)以滿足城鎮(zhèn)生活用水為主，兼顧工業(yè)用水和農(nóng)業(yè)用水。
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