2016新疆塔城地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)效益及稅收情況調(diào)研報告
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新疆塔城地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)效益及稅收情況調(diào)研報告
近年來，全球石油、煤炭等石化能源的資源壓力加劇，相關(guān)產(chǎn)業(yè)狀況出現(xiàn)較多問題。新能源產(chǎn)業(yè)作為衡量一個國家和地區(qū)高新技術(shù)發(fā)展水平的重要依據(jù)，也是新一輪國際競爭的戰(zhàn)略制高點，世界發(fā)達國家和地區(qū)把發(fā)展新能源作為順應(yīng)時代潮流、推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的重要舉措。與此同時，我國適時調(diào)整發(fā)展思路，加快新能源開發(fā)利用，推動非石化能源發(fā)展，提出區(qū)域?qū)I(yè)化、產(chǎn)量聚集化的方針，大力規(guī)劃和發(fā)展新能源產(chǎn)業(yè)，風(fēng)能作為一種清潔的可再生資源，發(fā)展前景廣闊�！赌茉窗l(fā)展戰(zhàn)略行動計劃2014-2020年》指出，到2020年我國風(fēng)電裝機達到2億千瓦、光伏裝機達1億千瓦左右。
一、“六大關(guān)鍵詞”表明2015年全國風(fēng)電“風(fēng)頭正勁”
2015年，全國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)繼續(xù)保持強勁增長勢頭，全年風(fēng)電新增裝機容量3297萬千瓦，新增裝機容量再創(chuàng)歷史新高，累計并網(wǎng)裝機容量達到1.29億千瓦，占全部發(fā)電裝機容量的8.6%。2015年，風(fēng)電發(fā)電量1863億千瓦時，占全部發(fā)電量的3.3%。2015年，新增風(fēng)電核準容量4300萬千瓦，同比增加700萬千瓦，累計核準容量2.16億千瓦，累計核準在建容量8707萬千瓦。
(一)“背后推手”
一直以來，風(fēng)電行業(yè)快速發(fā)展的背后都離不開政府的大力支持。2015年，國家顯示出大力發(fā)展風(fēng)電等清潔能源的信心，大力發(fā)展風(fēng)電不僅被寫入國務(wù)院政府工作報告中，同時，風(fēng)電管理也更加科學(xué)。國家能源局不僅將地方風(fēng)電消納情況納入地方政府風(fēng)電管理考核，并發(fā)文推進風(fēng)電并網(wǎng)消納，風(fēng)電開發(fā)方案管理工作也在進一步完善中。
(二)“一億千瓦”
根據(jù)官方發(fā)布的消息顯示，2015年一季度，全國風(fēng)電新增并網(wǎng)容量470萬千瓦，到3月底，累計并網(wǎng)容量10107萬千瓦，這正式標志著我國提前完成風(fēng)電“十二五”并網(wǎng)裝機一億千瓦的規(guī)劃。
(三)“棄風(fēng)限電”
2015年全國棄風(fēng)限電形勢進一步惡化，并在經(jīng)濟進入新常態(tài)后呈現(xiàn)出一些新特點。國家能源局發(fā)布的數(shù)字顯示， 2015年，全年棄風(fēng)電量339億千瓦時，同比增加213億千瓦時，平均棄風(fēng)率15%，同比增加7個百分點，其中棄風(fēng)較重的地區(qū)是內(nèi)蒙古(91億千瓦時、棄風(fēng)率18%)、甘肅(82億千瓦時、棄風(fēng)率39%)、新疆(71億千瓦時、棄風(fēng)率32%)、吉林(27億千瓦時、棄風(fēng)率32%)。
(四) “電價下調(diào)”
2015年12月24日正式發(fā)布《關(guān)于完善陸上風(fēng)電光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價政策的通知》，決定適當降低新建陸上風(fēng)電和光伏發(fā)電上網(wǎng)標桿電價。對陸上風(fēng)電項目上網(wǎng)標桿電價，2016年、2018年一類、二類、三類資源區(qū)分別降低2分錢、3分錢，四類資源區(qū)分別降低1分錢、2分錢;對光伏發(fā)電標桿電價，2016年一類、二類資源區(qū)分別降低10分錢、7分錢，三類資源區(qū)降低2分錢。
(五) “海上風(fēng)電卡殼”
與陸上風(fēng)電的爆發(fā)式增長相比，我國海上風(fēng)電發(fā)展相對遲緩，在陸上風(fēng)電提前完成“十二五”規(guī)劃目標時，海上風(fēng)電最終也沒能完成《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》的既定任務(wù)。按照規(guī)劃，到2015年底，我國將建成500萬千瓦海上風(fēng)電，但實際上，只完成了1/10左右。現(xiàn)實和理想之間的差距，成為我國風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展的痛點之一。
(六)融資難問題日益凸顯，民營風(fēng)電占比增加
官方披露的信息顯示，在“十二五”風(fēng)電第五批擬核準項目中，民營企業(yè)的項目容量占比已達到10.7%，超過地方國有企業(yè)和部分央企。這一數(shù)字的背后正揭示風(fēng)電行業(yè)的另一現(xiàn)狀——對于占比逐步增大的中小企業(yè)而言，上游中小供應(yīng)商和下游中小風(fēng)電場投資商得不到足夠的金融支持，中小民營企業(yè)面臨多項可再生能源項目融資難題，主要表現(xiàn)為：重主體、輕債項;重歷史、輕預(yù)期;強制資本金比例;項目融資品種單一等。
二、塔城地區(qū)風(fēng)電產(chǎn)業(yè)基本概況
城地區(qū)處于中緯度歐亞大陸腹地，尤其是北四縣常年多風(fēng)。風(fēng)能資源豐富區(qū)主要分布在加依爾山、巴爾魯克山之間的塔額盆地及瑪依塔斯地區(qū)，年平均風(fēng)速在5.9m/s以上，部分地區(qū)大于7.9m/s，年平均風(fēng)能密度達742w/m2。塔城地區(qū)有效風(fēng)速出現(xiàn)頻率較高，且風(fēng)力資源具有分布范圍廣、平均風(fēng)速高、空氣清潔度高、穩(wěn)定性較好等特點。
2015年，塔城地區(qū)并網(wǎng)裝機容量達到61萬千瓦時，按照2014年塔城地區(qū)風(fēng)電發(fā)電設(shè)備平均利用2400小時計算，塔城地區(qū)滿負荷上網(wǎng)電量應(yīng)達到146.4億千瓦時，實際上網(wǎng)電量102.5億千瓦時，棄風(fēng)43.9億千瓦時，棄風(fēng)率為29%。按照目前執(zhí)行的上網(wǎng)電價0.58元/千瓦時和行業(yè)稅負測算，塔城地區(qū)風(fēng)電企業(yè)減少利潤25.5億元。
三、風(fēng)電企業(yè)享受稅收政策及效益分析
(一)國家對風(fēng)電企業(yè)的有關(guān)優(yōu)惠政策。
根據(jù)國家對新能源企業(yè)的稅收優(yōu)惠政策以及地方政府的扶持，風(fēng)電企業(yè)執(zhí)行的稅收優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在增值稅和所得稅：
1、增值稅稅收優(yōu)惠方面：
(1)電力銷售收入執(zhí)行《中華人民共和國增值稅暫行條例》，增值稅稅率為17%。風(fēng)電企業(yè)根據(jù)《關(guān)于固定資產(chǎn)進項稅額抵扣問題的通知》(財稅〔2009〕113號)規(guī)定：“機器、機械、運輸工具類固定資產(chǎn)只要用于增值稅應(yīng)稅項目，其購進貨物或勞務(wù)的進項稅額就可以抵扣銷項稅……”，享受增值稅進項稅抵扣政策。
(2)根據(jù)《關(guān)于資源綜合利用企業(yè)及其他產(chǎn)品增值稅政策的通知》(財稅〔2008〕156號)，利用風(fēng)力生產(chǎn)的電力所得的增值稅實行增值稅即征即退50%的優(yōu)惠政策。
2、企業(yè)所得稅稅收優(yōu)惠方面：
按照《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》，企業(yè)所得稅基本稅率25%。風(fēng)電企業(yè)執(zhí)行以下優(yōu)惠政策：
(1)財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于深入實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略有關(guān)稅收政策問題的通知》(財稅〔2011〕58號)“自2011年1月1日至2020年12月31日，對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。”風(fēng)電和水電企業(yè)享受此項政策。
(2)國家稅務(wù)總局《關(guān)于實施重點扶持的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠問題的通知》(國稅發(fā)〔2009〕80號)對居民企業(yè)(以下簡稱企業(yè))經(jīng)有關(guān)部門批準，從事符合《公共基礎(chǔ)設(shè)施項目企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄》(以下簡稱《目錄》)規(guī)定范圍、條件和標準的公共基礎(chǔ)設(shè)施項目的投資經(jīng)營所得，自該項目取得第一筆生產(chǎn)經(jīng)營收入所屬納稅年度起，第一年至第三年免征企業(yè)所得稅，第四年至第六年減半征收企業(yè)所得稅。風(fēng)電企業(yè)自經(jīng)營期開始，所得稅享受“三免三減半”的優(yōu)惠政策。即企業(yè)減半征收期間執(zhí)行7.5%的所得稅稅率，減半期結(jié)束到2020年12月末執(zhí)行15%的所得稅稅率。
(二)風(fēng)電企業(yè)經(jīng)營期間稅收情況
1、增值稅：風(fēng)電企業(yè)建設(shè)期投資主要是固定資產(chǎn)投資，一期4.95萬千瓦項目享受抵扣政策資產(chǎn)約38000萬元，占總投資的95%，增值稅進項稅抵扣額約6400萬元，按企業(yè)目前發(fā)電量計算，年銷項稅額1200萬元，則年抵扣增值稅(進項稅)1200萬元，抵扣期約為6年。抵扣期結(jié)束后，按年均應(yīng)繳增值稅1200萬元(地方口徑300萬元)計算，即征即退50%實際每年減免600萬元(地方口徑150萬元)。附加稅：城建稅按應(yīng)繳流轉(zhuǎn)稅稅額的5%計征、教育費附加按應(yīng)繳流轉(zhuǎn)稅稅額的3%計征、地方教育費附加按應(yīng)繳流轉(zhuǎn)稅稅額的2%計征。以上三項附加稅根據(jù)主稅抵扣或減半征收的應(yīng)稅額度計征，即：因增值稅的`優(yōu)惠減免政策，附加稅也相應(yīng)隨之減免。
關(guān)于電價0.33/度不作為計稅依據(jù)的規(guī)定(注：2013年2月起，根據(jù)“國家稅務(wù)總局公告2013年第3號”關(guān)于中央財政補貼增值稅有關(guān)問題的公告“按照現(xiàn)行增值稅政策，納稅人取得的中央財政補貼，不屬于增值稅應(yīng)稅收入，不征收增值稅”。即從2013年2月起，各風(fēng)電企業(yè)含稅收入按0.25元計算，補貼0.33元部分不再作為計稅收入。)如果執(zhí)行此項規(guī)定，按一期4.95萬千瓦裝機容量，年有效發(fā)電1.22億度計算，0.33元/度不做計稅依據(jù)，年影響減少增值稅585萬元，按50%即征即退，影響增值稅293萬元，從而是風(fēng)電企業(yè)增值稅進項稅抵扣期將有原來預(yù)計的6年延長至10年左右。2013年7月財政部下發(fā)：“《關(guān)于分布式光伏發(fā)電實行按照電量補貼政策等有關(guān)問題的通知》(財建〔2013〕390號)規(guī)定：可再生能源發(fā)電企業(yè)根據(jù)實際取得的可再生能源發(fā)電銷售收入向供電企業(yè)開具增值稅專用發(fā)票。”，即風(fēng)電企業(yè)仍按0.58元/度作為增值稅計稅依據(jù)，電價補貼對增值稅延長納稅期的影響問題不再存在。
2、企業(yè)所得稅：按一期4.95萬千瓦項目平均年利潤3000萬元計算，三年免征期間企業(yè)每年減免750萬元(地方口徑300萬元);三年減半征收期間按7.5%征收，企業(yè)每年實際繳納企業(yè)所得稅225萬元(地方口徑90萬元)，減免525萬元(地方口徑210萬元)。三免三減半政策到期后減按15%稅率征收，每年繳納企業(yè)所得稅450萬元(地方口徑180萬元)，每年減免300萬元(地方口徑120萬元)。優(yōu)惠期結(jié)束，自2021年起，若國家對設(shè)在西部地區(qū)的鼓勵類產(chǎn)業(yè)企業(yè)沒有新的優(yōu)惠政策，則風(fēng)電企業(yè)按25%征收所得稅，每年應(yīng)納所得稅750萬元。
(三)風(fēng)電項目效益分析
1、從經(jīng)濟效益看：由于風(fēng)力發(fā)電企業(yè)同時享受多項產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策，企業(yè)投資收益非常可觀。一期風(fēng)電項目在正常發(fā)電情況下，年利潤約為3000萬元，由于企業(yè)運營的特殊性，一期風(fēng)電項目所需人員在10人左右，管理費用相對較低，企業(yè)運營成本主要為設(shè)備折舊，約占運營成本的75%。因此風(fēng)電企業(yè)對地方政府稅收及提高就業(yè)率方面的貢獻明顯偏低，對地方經(jīng)濟的貢獻主要體現(xiàn)在項目創(chuàng)造的GDP等經(jīng)濟指標。
2、從持續(xù)經(jīng)營看：后期，風(fēng)電企業(yè)的效益將呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。風(fēng)力發(fā)電企業(yè)投產(chǎn)后，前幾年主要的成本費用是設(shè)備折舊費和財務(wù)費用，但是隨著項目運行時間的增長，設(shè)備材料費和維修費會逐漸增加。在風(fēng)電項目高速發(fā)展的情況下，送出和消納能力未有效解決之前，時段性限制上網(wǎng)的可能性在不斷加大,限電“棄風(fēng)”問題依然會較為突出。在售電量持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展或下滑的情況下，受運營成本逐漸增長的因素的影響，會出現(xiàn)風(fēng)電企業(yè)在經(jīng)營初期效益極高，隨著時間推移，企業(yè)效益呈下滑趨勢，由于稅收優(yōu)惠政策享受時限較長，待企業(yè)按正常稅率征收所得稅時，企業(yè)的效益與投產(chǎn)初期已有很大的差別，地方稅收利益也將隨之受損。
四、存在的主要問題及影響
目前，在國家激勵性政策引導(dǎo)下，風(fēng)電企業(yè)投產(chǎn)運營期間收益可觀，但是受電力送出和就近消納能力的限制，風(fēng)電棄風(fēng)率未得到有效改善，對風(fēng)電企業(yè)的發(fā)展形成制約。受以上因素影響，風(fēng)電企業(yè)對地方財政收入貢獻率普遍較低。具體表現(xiàn)如下：
(一)風(fēng)電技術(shù)開發(fā)能力較弱
大部分整機企業(yè)在最初都是購買圖紙直接生產(chǎn)，在消化吸收引進技術(shù)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)真正的創(chuàng)新和突破，這需要大量的基礎(chǔ)研究、科學(xué)實驗和長期的經(jīng)驗積累。部分廠家片面追求機組單機容量大、新機型下線速度快、急于批量安裝，而對引進技術(shù)的消化吸收和再創(chuàng)新能力、產(chǎn)品質(zhì)量重視不夠，對風(fēng)力發(fā)電機組整體設(shè)計、載荷優(yōu)化計算控制策略優(yōu)化、并網(wǎng)性能等核心技術(shù)掌握不夠，導(dǎo)致部分風(fēng)電機組質(zhì)量不穩(wěn)定，出現(xiàn)了多起嚴重風(fēng)力發(fā)電機組質(zhì)量事故，成為風(fēng)電發(fā)展的隱患。
(二)風(fēng)電場的限電、窩電現(xiàn)象沒有消除
由于近年來，新疆風(fēng)電開發(fā)過于集中，受現(xiàn)有電網(wǎng)網(wǎng)架送出能力影響，風(fēng)電被限輸出。加之新疆地處北方，系統(tǒng)峰谷差較大、系統(tǒng)調(diào)峰能力有限，風(fēng)電在電網(wǎng)低谷時段參與系統(tǒng)調(diào)峰。由于局部地區(qū)電源相對于用電負荷嚴重過剩，即使在電網(wǎng)負荷高峰時段，風(fēng)電仍無法全部消納。
(三)配套電網(wǎng)建設(shè)速度滯后于風(fēng)力電站建設(shè)速度
塔城地區(qū)轄區(qū)內(nèi)2013年度以前基本全部為火力發(fā)電，電源結(jié)構(gòu)單一，調(diào)峰手段有限。風(fēng)力電站接入電網(wǎng)后，由于風(fēng)力發(fā)電固有的間歇性和波動性,在風(fēng)電規(guī)模占電網(wǎng)負荷比例超過15%后，電網(wǎng)的可靠性會降低,保證電網(wǎng)運行的成本也會增加。對電網(wǎng)的調(diào)度和運行方式、頻率控制、電壓調(diào)整、潮流分布、電能質(zhì)量、故障水平和穩(wěn)定性等都會產(chǎn)生影響。隨著風(fēng)電場裝機容量的增加,以及風(fēng)電裝機在某個地區(qū)電網(wǎng)中所占比例的增加, 目前的配套電網(wǎng)已經(jīng)不能滿足大規(guī)模風(fēng)電接入，已經(jīng)成為風(fēng)電并網(wǎng)的制約因素。
(四)風(fēng)電政策和冬季供暖等因素限制風(fēng)電企業(yè)發(fā)展
受經(jīng)濟放緩因素影響，企業(yè)用電量大幅下降，而發(fā)電裝機容量在逐漸增加，也相應(yīng)導(dǎo)致風(fēng)電的減少。國家對于風(fēng)電的政策也相應(yīng)發(fā)生轉(zhuǎn)變，由原來的要求電網(wǎng)企業(yè)無條件全額收購風(fēng)力發(fā)電量，到目前的限定企業(yè)發(fā)電額度。托里縣冬季寒冷、無霜期較長，為確保冬季供熱穩(wěn)定，進入供暖期后對熱電聯(lián)產(chǎn)電廠采取了優(yōu)先和滿負荷發(fā)電的措施，而冬季又是風(fēng)電企業(yè)的發(fā)電高峰期，對風(fēng)電企業(yè)的限電比較普遍。
(五)稅收管轄權(quán)缺失，主管稅務(wù)機關(guān)管理職能難以實現(xiàn)
目前，成立的風(fēng)電企業(yè)大多屬于國家大型電力企業(yè)，這些企業(yè)的登記注冊地點大多在烏魯木齊甚至北京等地、僅有個別納稅人在本地注冊了分公司，在生產(chǎn)經(jīng)營登記注冊的，財務(wù)核算方式大多采取總部統(tǒng)一核算方式。造成稅務(wù)機關(guān)難以對其賬務(wù)核算情況進行監(jiān)管，日常管理職能難以實現(xiàn)，稅收風(fēng)險較大。
(六)電力消納能力制約企業(yè)發(fā)展問題
由于自然風(fēng)存在季節(jié)和晝夜變化性的顯著特點，風(fēng)力發(fā)電具有反調(diào)峰的特性，在冬、春季和夜晚用電負荷處于低谷的時段，往往風(fēng)能資源卻較為豐富，如無法解決電力消納問題，將造成嚴重的“棄風(fēng)”現(xiàn)象。不僅造成了風(fēng)資源的浪費,也給風(fēng)電企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟損失，使企業(yè)投資風(fēng)電的積極性大受影響。
五、風(fēng)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展建議
(一)提高風(fēng)電建設(shè)準入標準
風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展，吸引了包括國有電力集團、地方企業(yè)、民間企業(yè)的資產(chǎn)投入，受資金規(guī)模、引進設(shè)備、技術(shù)水平的制約，各個風(fēng)電項目之間存在著不同的差異，在已建成的風(fēng)電機組中，存在著未經(jīng)檢測認證、不符合技術(shù)規(guī)定的機組并網(wǎng)運行，給電網(wǎng)系統(tǒng)的安全運行帶來了隱患。
(二)完善配套電網(wǎng)建設(shè)
加大電網(wǎng)建設(shè)力度，做到風(fēng)電場和電網(wǎng)建設(shè)同步規(guī)劃，同步建設(shè)。風(fēng)電接入電網(wǎng)距離少則幾十公里，多則一、二百公里以上，不但需要加大500千伏主網(wǎng)架的投資，而且需要進一步加強電網(wǎng)結(jié)構(gòu)的改造。電網(wǎng)建設(shè)要與風(fēng)電場建設(shè)同步，甚至是先于風(fēng)電場建設(shè)。
(三)鼓勵創(chuàng)辦法人企業(yè)
風(fēng)力發(fā)電企業(yè)要在當?shù)刈缘怯�、當�(shù)乇ｋU、貸款、核算。實行就地經(jīng)營，就地辦證、就地核算，就地納稅。不能創(chuàng)辦法人企業(yè)的，也要將稅收留在本地。
(四)積極探索風(fēng)電企業(yè)管理新思路
面對風(fēng)電企業(yè)征管難的問題，加強稅收征管，創(chuàng)新管理模式，應(yīng)對稅收新情況的挑戰(zhàn)。要以提高納稅人依法納稅意識為基礎(chǔ)，以嚴格管理為手段，建立多部門協(xié)調(diào)互動的綜合治稅網(wǎng)絡(luò)，不斷強化和完善征管措施，堵塞征管漏洞。要積極開展風(fēng)電企業(yè)納稅評估，探索風(fēng)電企業(yè)地方稅收管理新思路，力求在風(fēng)電企業(yè)增值稅、企業(yè)所得稅管理上實現(xiàn)新突破。
(五)風(fēng)電企業(yè)占用土地面積的確認問題
根據(jù)《中華人 民共和國城鎮(zhèn)土地使用稅暫行條例》第三條規(guī)定：“城鎮(zhèn)土地使用稅以納稅人實際占用的土地面積為計稅依據(jù)”，但新地稅發(fā)〔2005〕178號中規(guī)定：“二、鑒于風(fēng)力發(fā)電廠生產(chǎn)經(jīng)營的特殊情況，對于風(fēng)電機組占地按每臺機組3200平方米(40×80米)征收城鎮(zhèn)土地使用稅。對風(fēng)力發(fā)電廠辦公、生活、生產(chǎn)維護用房占地按規(guī)定征收城鎮(zhèn)土地使用稅。三、除上述辦公、生活、生產(chǎn)維護用房占地和風(fēng)電機組占地外，其他風(fēng)電廠保護用地暫免征收城鎮(zhèn)土地使用稅。”一定程度上增加了企業(yè)稅負，建議能對相關(guān)政策進行調(diào)整。
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