房屋征收情況調(diào)查報(bào)告第一篇：

　　隨著我國(guó)城市化的快速推進(jìn)，農(nóng)村土地征收、城市房屋拆遷項(xiàng)目數(shù)量迅速上升，因補(bǔ)償安置引發(fā)了大量的社會(huì)矛盾。司法審判上體現(xiàn)為法院受理的行政案件大多與此直接相關(guān)，信訪案件亦多由征地、拆遷安置補(bǔ)償引發(fā)。重慶市第五中級(jí)人民法院日前對(duì)本院及轄區(qū)部分基層法院審理的農(nóng)村征地(土地征收)與城市房屋征收(拆遷)相關(guān)行政案件開展了調(diào)查，現(xiàn)將調(diào)查情況報(bào)告如下：

　　一、重慶五中院2013至2014年一審行政案件受理情況

　　2013年重慶五中院受理行政一審案件305件，涉及城市房屋拆遷的案件92件，涉及農(nóng)村征地拆遷的案件187件，其中包括40件行政賠償案件，涉及農(nóng)村征地賠償案件21件，城市房屋拆遷19件。2014年重慶五中院受理行政一審案件355件，涉及城市房屋拆遷的案件66件，涉及農(nóng)村征地拆遷的案件269件，其中包括12件行政賠償案件，涉及農(nóng)村征地賠償6件，城市房屋拆遷4件。2013-2014年兩年，重慶五中院總共受理城市房屋拆遷行政一審案件158件，占全部一審行政案件的23.94%，涉及農(nóng)村征地拆遷案件456件，占全部一審行政案件的69.09%�？梢钥闯�，在城市房屋拆遷中，《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)前，拆遷賠償行政案件及拆遷裁決案件占較大比例，而條例出臺(tái)后，征收決定訴訟比例較大，其他相關(guān)訴訟則十分有限。2013至2014年兩年涉及土地征收案件456件，占一審案件660件的69.09%，說明政府的征地行為問題較多，亟需規(guī)范。

　　二、征地拆遷安置補(bǔ)償存在的主要問題

　　(一)農(nóng)村土地征收

　　1.違法征地現(xiàn)象較為嚴(yán)重

　　各區(qū)縣前幾年為了加快城市化建設(shè)，加快了土地的征收工作。但國(guó)家對(duì)農(nóng)村土地的控制是十分嚴(yán)格的，征收土地的批準(zhǔn)文件，并非一時(shí)就能獲得批準(zhǔn)的。于是少批多征，未批先征的現(xiàn)象在各區(qū)縣都存在，有的區(qū)縣情況還較為嚴(yán)重，涉及面積上萬畝。

　　2013年重慶五中院一審行政案件涉及請(qǐng)求確認(rèn)征地違法的12件，占6.42%。2014年請(qǐng)求確認(rèn)征地違法的70件，占15.73%。實(shí)踐中征地違法現(xiàn)象較為嚴(yán)重，如不引起高度重視，將激化政府與群眾的矛盾，極易引發(fā)群體事件。"先用后征"及"久征不用"帶來的問題：未征地即先簽補(bǔ)償安置協(xié)議，正式批文下達(dá)后引發(fā)糾紛;批文下達(dá)多年一直未用地也未安置補(bǔ)償，到用地時(shí)才實(shí)施安置補(bǔ)償，引發(fā)對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的爭(zhēng)議。

　　2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低

　　從制度設(shè)計(jì)看，農(nóng)村征地安置補(bǔ)償制度本身存在缺陷，主要表現(xiàn)在安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與現(xiàn)實(shí)差距較大，從而引起被征地人員的普遍不滿。

　　在農(nóng)村征地中，國(guó)家不僅征收了農(nóng)民的生活資料-住房，還征收了農(nóng)民的生產(chǎn)資料-土地。農(nóng)村土地承擔(dān)著農(nóng)民的社會(huì)保障功能，在農(nóng)村土地征收中，雖然對(duì)土地進(jìn)行了補(bǔ)償-土地補(bǔ)償費(fèi)，但其補(bǔ)償價(jià)格之低廉，根本不足以體現(xiàn)農(nóng)村土地所承擔(dān)的價(jià)值。如重慶市最新主城區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為18000元/畝，按照最高30倍計(jì)算，每平方米補(bǔ)償價(jià)才約900元。在征地補(bǔ)償中，對(duì)土地的補(bǔ)償是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于土地本身價(jià)值的。對(duì)于房屋的補(bǔ)償也是遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于房屋本身價(jià)值。

　　由此看見，在農(nóng)村征地安置補(bǔ)償制度設(shè)計(jì)上，無論是人員的安置補(bǔ)償或是住房的安置補(bǔ)償都遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有到位，加上政府在征地中征地手續(xù)不到位，并未嚴(yán)格按照土地管理法等有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行，使得農(nóng)村征地安置補(bǔ)償矛盾十分突出。

　　3.征地行為信息公開程度低

　　由于農(nóng)民的文化水平較低，權(quán)利意識(shí)較弱，信息來源較少，對(duì)被征收的土地的價(jià)值的認(rèn)識(shí)，對(duì)土地被征收的生活安排缺乏長(zhǎng)期的規(guī)劃。因此，在政府實(shí)施征地行為時(shí)，較少考慮政府征地行為的合法性及征地補(bǔ)償安置的合理性。隨著征地行為的進(jìn)行，農(nóng)民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)，對(duì)政府公開征地信息的要求愈加強(qiáng)烈。而政府在征地過程中的信息公開缺乏動(dòng)力，主動(dòng)公開的征地信息往往殘缺不全，透明度不高。如征地公告的內(nèi)容，盡管國(guó)土資源部有《征地公告辦法》予以規(guī)范，實(shí)踐中嚴(yán)格按照上述規(guī)定執(zhí)行的不多。何況沒有征地批文征收土地的情形大量存在，使得政府在征地中，有意或無意減少征地信息的公開，導(dǎo)致征地行為信息公開透明度不高。2013年、2014重慶五中院受理的一審行政案件中，征地信息公開的案件分別為38件、109件，分別占整個(gè)征地案件的24.06%、86.24%。

　　4.農(nóng)民參與程度低

　　盡管《土地管理法》規(guī)定了征地必須發(fā)布征地公告，征地補(bǔ)償安置方案必須發(fā)布公告，征詢被征地農(nóng)民的意見，但實(shí)踐中，征地公告僅是告知性行為，而征地補(bǔ)償安置方案的征詢意見純粹有走形式之嫌，政府往往不能提供其就補(bǔ)償安置方案聽取被征地農(nóng)民意見的證據(jù)，更不能提供對(duì)農(nóng)民提出的意見進(jìn)行研究以及反饋情況。農(nóng)民在整個(gè)征地決策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案制定過程中，幾乎沒有參與的權(quán)利。征地程序的正當(dāng)性不僅受到質(zhì)疑，而且征地補(bǔ)償安置方案的合理性也收到質(zhì)疑。

　　(二)城市房屋拆遷

　　1.行政程序違法或缺位

　　在城市房屋拆遷中，行政機(jī)關(guān)并未嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序的要求進(jìn)行拆遷的情形較為普遍。在拆遷過程中，被拆遷人的參與程度較低，行政機(jī)關(guān)工作人員的法律意識(shí)不強(qiáng)，如未盡協(xié)商即強(qiáng)行拆遷，或以保護(hù)性施工為由強(qiáng)行拆遷、縱容拆遷單位違法強(qiáng)拆等。在訴訟中，被拆遷人常常以此為由，要求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)的拆遷行為違法，并予以賠償。2013年、2014年拆遷賠償案件分別為19件、25件，分別占城市房屋拆遷案件的20.43%、32.46%。

　　2.補(bǔ)償安置矛盾突出

　　城市房屋的拆遷安置補(bǔ)償中，主要存在問題是評(píng)估價(jià)格容易受到政府的左右。一般情況下，政府提供的安置房的價(jià)格都會(huì)低于拆遷房屋的評(píng)估價(jià)格。

　　相較而言，城市房屋征收中盡管安置補(bǔ)償矛盾也突出，仍然存在補(bǔ)償價(jià)格偏低的現(xiàn)象。但總體而言，除個(gè)別情況外，加上各種獎(jiǎng)勵(lì)費(fèi)用，總的補(bǔ)償價(jià)格與房屋實(shí)際價(jià)值差距并不太大。所以，在城市房屋拆遷中，拆遷完成后，存在的是少量的老上訪戶，很少有拆遷項(xiàng)目產(chǎn)生大量纏訪纏訴的情況。

　　三、當(dāng)前征地拆遷法律適用主要問題

　　(一)公共利益認(rèn)定難

　　無論是農(nóng)村征地或是城市房屋拆遷，其實(shí)質(zhì)都是國(guó)家為了公共利益的需要，強(qiáng)制征收集體或個(gè)人財(cái)產(chǎn)的行為。征收前提必須符合公共利益的需要。但公共利益屬于不確定性概念，由于社會(huì)價(jià)值的多元化，人民法院在審查公共利益時(shí)，很難對(duì)公共利益作出符合所有被拆遷征收人認(rèn)可的認(rèn)定。特別是在一些公益事業(yè)、商業(yè)開發(fā)相互交織在一起的項(xiàng)目時(shí)，人民法院對(duì)該項(xiàng)目是否屬于公共利益的界定，很難做到讓被拆遷人完全認(rèn)同，更不用說政府假借公共利益之名、行商業(yè)開發(fā)之實(shí)的拆遷項(xiàng)目，人民法院對(duì)該項(xiàng)目的是否屬于因公共利益的認(rèn)定，由于認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的缺失，增加了認(rèn)定的難度。

　　(二)被拆遷人的主體資格確認(rèn)難

　　在農(nóng)村征地拆遷中，由于農(nóng)村人員變化較大，在征地過程中，有人員死亡的，有人員出生的，有新娶人員的，有外嫁人員的，情況不僅復(fù)雜，而且在不停變化，給征地人員安置造成困難。

　　在城市房屋拆遷中，因各種原因，造成房屋轉(zhuǎn)讓、在辦理過戶手續(xù)、產(chǎn)權(quán)人死亡無法確認(rèn)繼承人身份等等涉及民事確權(quán)的問題，使得被拆遷人主體資格的確認(rèn)爭(zhēng)議較大。

　　(三)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的公平性得到被拆遷人的認(rèn)可難

　　在農(nóng)村征地中，盡管也考慮了對(duì)農(nóng)民的人員安置，即土地的價(jià)值，但如前所述，該價(jià)值的認(rèn)定完全是由政府單方制定。按照土地管理法的規(guī)定，在征地過程中，制定的安置補(bǔ)償方案需要聽取當(dāng)事人的意見。由于征收土地的決定已經(jīng)公告，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)確定，且上述事項(xiàng)不屬于人民法院審查范疇，征求意見形同虛設(shè)。農(nóng)村征地中，被征地人員的權(quán)利救濟(jì)十分有限。

　　在城市房屋征收中，雖然法律規(guī)定安置補(bǔ)償價(jià)格按照評(píng)估價(jià)格予以補(bǔ)償，但我國(guó)現(xiàn)階段中介機(jī)構(gòu)的中立性還不能完全擺脫政府干涉，其評(píng)估價(jià)格的公正性，常常受到質(zhì)疑。人民法院對(duì)此專業(yè)性問題，在評(píng)估價(jià)格不存在十分明顯偏低的情況下，根據(jù)證據(jù)規(guī)則的要求，不得不認(rèn)可其合法性，并以此為依據(jù)裁判。當(dāng)評(píng)估價(jià)格與當(dāng)事人的預(yù)期希望產(chǎn)生差距時(shí)，人民法院判決的公正性就會(huì)受到質(zhì)疑。

　　(四)違法建設(shè)的建、構(gòu)筑物的認(rèn)定難

　　在農(nóng)村，農(nóng)民在其宅基地上建設(shè)的房屋，除了主要住宅房屋一般有產(chǎn)權(quán)證外，依靠主建筑在宅基地上搭建的其他房屋，一般不會(huì)辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)證。在現(xiàn)實(shí)生活中，無論是當(dāng)?shù)丶�體經(jīng)濟(jì)組織、土地主管部門、基層人民政府都不會(huì)對(duì)其行為予以制止，而是采取默認(rèn)的方式。村民搭建柴房等非住宅用房，則屬于農(nóng)村村民的一貫做法，一般都未辦理相關(guān)手續(xù)，其合法性是得到習(xí)慣認(rèn)可的。一旦進(jìn)入征地拆遷，土地主管部門就會(huì)以違法占地進(jìn)行建設(shè)為由進(jìn)行處理，以減少征地成本。哪些建筑或什么時(shí)候的建筑可以納入"違法占地進(jìn)行建設(shè)"的處罰范疇也沒有明確的規(guī)定。而且機(jī)械地按照土地管理法等法律條文執(zhí)行，與農(nóng)村實(shí)際存在習(xí)慣做法存在矛盾，要兼顧二者的矛盾，農(nóng)村違法建設(shè)物的認(rèn)定就十分難。

　　在城市，存在大量不同時(shí)期、不同程度的無證建筑。有用于住房的，有用于商業(yè)用途的，對(duì)其合法性的不同認(rèn)定，直接影響被拆遷人的經(jīng)濟(jì)利益。如果不分時(shí)間和具體情況，一律認(rèn)定為違法建筑，則存在嚴(yán)重的合理性問題。如70、80年代建設(shè)的無證房屋，以及在企業(yè)內(nèi)部建設(shè)的無證房屋等，具體情況十分復(fù)雜，而法律、法規(guī)對(duì)此認(rèn)定的規(guī)定相對(duì)簡(jiǎn)單、原則。當(dāng)前，重慶市還沒有出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)這些無證建筑應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定進(jìn)行系統(tǒng)的規(guī)范。重慶市法院系統(tǒng)也未達(dá)成一致性的共識(shí)。無論是農(nóng)村征地房屋拆遷或是城市房屋拆遷，對(duì)違法建筑的認(rèn)定都存在欠缺統(tǒng)一認(rèn)識(shí)標(biāo)準(zhǔn)的問題，給行政機(jī)關(guān)的征收工作以及法院的審判工作造成困惑。

　　四、完善征地拆遷安置補(bǔ)償?shù)膶?duì)策建議

　　房屋是公民最重要的財(cái)產(chǎn)之一，土地是農(nóng)民生存的保障。無論是城市房屋征收，或是農(nóng)村土地征收，都與被征收人的生活、甚至生存休戚相關(guān)。不逐步解決當(dāng)前存在的問題，影響社會(huì)不穩(wěn)定的因素將長(zhǎng)期存在。因此我們建議如下：

　　(一)建議立法部門完善法律、法規(guī)

　　農(nóng)村征地拆遷的法律依據(jù)主要是《中華人民共和國(guó)土地管理法》及其實(shí)施條例。重慶市的征地依據(jù)在此基礎(chǔ)上，主要是《重慶市土地管理規(guī)定》(渝府令〔1999〕53號(hào))，《重慶市征地補(bǔ)償安置辦法》(渝府令〔1999〕55號(hào))以及其后對(duì)補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行變更的規(guī)范性文件。在這些法律、法規(guī)及規(guī)范性文件中，對(duì)征地程序的規(guī)定還比較偏重于行政機(jī)關(guān)單方行為，被征收人對(duì)行政機(jī)關(guān)作出征收決定、參與征收補(bǔ)償安置方案的制定以及征收實(shí)施過程的參與的規(guī)定，都顯得比較欠缺。在整個(gè)征收程序的設(shè)定上，不能很好地體現(xiàn)程序公正的理念。其行為的正當(dāng)性往往容易受到被征收人的質(zhì)疑，引發(fā)糾紛。因此，建議盡快完善相關(guān)法律、法規(guī)，在征地程序中引入被征地對(duì)象對(duì)征地決策的參與程序，提高被征地人員對(duì)征地行為的認(rèn)可度，避免違法征地行為的出現(xiàn)。

　　(二)建議行政機(jī)關(guān)提高征收行為的透明度

　　征收涉及當(dāng)事人的重要財(cái)產(chǎn)，整個(gè)征收行為應(yīng)當(dāng)信息公開，讓被征收人對(duì)征收行政行為的全過程有充分的了解，保障被征收人的知情權(quán)。在征收決定或批復(fù)下達(dá)前后，應(yīng)當(dāng)要全面公開各項(xiàng)法律政策規(guī)定，積極做好政策宣傳、思想發(fā)動(dòng)和輿論引導(dǎo)的前期工作。同時(shí)在征收過程中，還應(yīng)當(dāng)依照《政府信息公開條例》的規(guī)定，及時(shí)、全面公布與征收工作相關(guān)的信息，保障被征收人的知情權(quán)。在征收補(bǔ)償安置方案征求意見時(shí)，切實(shí)保障對(duì)被征收人合理意見的采納，讓被征收人實(shí)際參與到征收工作中，提高被征收人對(duì)征收工作的參與度，使得整個(gè)征收過程向被征收人全面公開，接受監(jiān)督，確保征收補(bǔ)償?shù)墓�開、公平、公正。在農(nóng)村征地中可以參照《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》中有關(guān)程序的規(guī)定執(zhí)行，切實(shí)做到征收程序及信息的全面公開，提高被征收人對(duì)征收行為的認(rèn)可度。

　　(三)制定符合當(dāng)?shù)厣缜槊褚獾陌仓醚a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及改變農(nóng)村安置補(bǔ)償?shù)姆绞?/strong>